北京城市总体规划实施的转向——记石晓冬教授清华演讲

implementation

在2014年10月18日召开的清华大学建筑学院主办的中日法城市规划体系比较研究国际研讨会上,北京市城市规划设计研究院副总规划师石晓冬老师作了题为《以北京城市总体规划实施看中国城乡规划体系转型》的报告。对于长期呆在学校中进行理论学习的同学,石老师的演讲为我们打开了一扇现实的窗户,可以让我们看到规划师苦心孤诣编制出来的规划,在实施中会涉及哪些重要机制,面临哪些问题,以及今后的城市总体规划实施应该何去何从,有没有路径机制可以保障规划的顺利实施。

石老师的报告主要探讨了以下四个方面的问题:(1)北京城市总体规划实施机制;(2)总体规划的实施缺位;(3)总体规划实施的转向;(4)总体规划实施的路径机制。

 

第一,北京城市总体规划实施机制。

也就是保证北京城市总体规划实施得以开展的制度框架,即通过怎样的制度抓手规划才得以开展呢?涉及:

(1)法律授权:遵循《中华人民共和国城乡规划法》,由国务院对《北京城市总体规划》进行批复。

(2)机构和职能:由市、区、乡镇政府,首都规划委员会,市、区规划管理部门,负责北京城市总体规划实施和管理,遵守城乡规划法律法规及监督检查。

(3)许可制度:一书两证制度。

(4)监督检查:包括对建设活动监督检查,立法机构的监督检查,社会监督,查处违法用地和违法建设。

 

有了制度框架,还需要有具体的实施路径,即总体规划实施是如何落到一项项可操作的计划中呢?有三条路径:

(1)路径一:城市总体规划——控制性详细规划(法定图则)路径。主要基于城市规划的技术性,将城市总体规划按空间分解。这条路径存在时间最久,法律依据最清楚,体系相对最完善。

(2)路径二:城市总体规划——近期建设规划——年度实施计划路径。通过这一路径与年度国民经济和社会发展规划、国民经济和社会发展年度计划、土地供应计划相衔接,将规划、计划、建设三者进行了统一。

(3)路径三:城市总体规划——专项规划实施路径。基于城市规划的事权,将城市总体规划按专业分解,由于与政府各职能部门发展规划结合紧密,规划体系层级少,运作效率高,获得相当政府职能部门的欢迎。

 

第二,总体规划的实施缺位。

作为人类试图通过理性引导城市发展的尝试,规划本身因为涉及到制定目标和涉及实现目标的路径,难免会存在不完善之处。以往我们探讨的更多的是规划编制的不完善,事实上在具体的规划实施中也存在很多问题。这些问题的存在一方面由规划先天的本质属性决定,另一方面也与制度体系的动态变化过程有关。

总体上的实施问题主要体现在:总规实施缺乏法律机制;总规实施决策不统一;公众参与总规实施存在障碍;总规的整体性与实施的分散性矛盾;缺乏常效评估反馈机制。

 

总规实施的路径缺陷体现在以下几点:

(1)实施路径的相互关系不明确。总规-近期-年度计划、总规-控规、总规-专项三条实施路径并行,涉及规划类型多,使规划体系过于复杂,规划实施难以保持一致,降低规划的效力。

(2)规划实施的边界太多太乱。城乡规划实施面临的边界包括:权属单位边界、行政区划边界、绿隔实施边界、专项规划边界、中心城、新城规划建设用地边界等,导致规划实施边界管理很难控制。

(3)规划实施的责任无监督无法则。城乡规划实施面临的责任有:代征道路、代征市政设施、代建公共配套设施、实施公共绿化、拆除违章建筑、腾退公共空间用地等。而规划实施管理的事权在于“一书两证”管理,没有形成对开发实施主体的所承担的公共实施责任进行监督管理,《城乡规划法》上也没有针对实施的法律授权依据。同时,农村规划实施管理更是城乡规划的监控管理盲点。

 

第三,总体规划实施的转向。

在城市发展转型和规划体系转型的背景下,城市总体规划实施也面临着转向,主要包括:

(1)由远期规划目标转向近期行动计划

(2)由用地布局规划转向项目实施建设规划

(3)由空间形态规划转向空间实施政策规划

(4)由规划文本条例转向规划立法制定

(5)由重视规划成果转向重视规划实施过程

(6)由空间法定化监督转向目标契约化协商

 

第四,把握总体规划实施的路径机制。

总规实施主要分为强制性政策机制、引导性政策机制和限制性政策机制以及区县城乡规划实施的“考核机制”四类。

 

强制性政策机制是形成以三规合一为核心,以政府为主导,促进总体规划实施的“协同契约”机制。遵循以下原则:

(1)原则统一:从单一目标和条块思维转换为经济-社会-环境多目标均衡和供给-需求-空间多元素均衡。

(2)空间合一:形成同一个规划平台,将经济和人口影响下的土地需求分析模型与环境、社会和文化影响下的土地供给模型对接,整合在空间分配模型中,作为提供城市基础设施和城市交通的依据。

(3)步调一致:城市规划必须在编制内容、实施机制方面融入政府日常操作体系,才能从单纯的技术工具演变为政府公共政策。在内容控制上,形成城市总体规划—分区规划—控制性详细规划—修建性详细规划构成的控制体系;在时序上,形成城市总体规划—近期建设规划—年度实施方案—建设项目的空间布局和土地安排,在各层级中协调国民经济与社会发展五年计划指导下的年度经济与社会发展方案、年度政府投资项目和年度预算(草案)等。

(4)程序优化:实现“三个一”实施机制目标,形成一套实施平台、一套实施管理机制、一套图纸机制,完成北京城市总体规划实施确定的各项社会服务发展目标。

其中,在规划编制实施方面,建立对应首都城乡规划各层级的近期建设规划项目库;规划管理实施方面,建立预申报制度,上报规划国土发改部门,建立预选址和用地核查制度,核查规划、权属、项目筛选入库,建立双平台制度,耦合资金和项目;规划监督实施方面,建立首都城乡规划总督察,区县规划督察,乡镇规划监察员,建立首都规划监察制度与议会制度;实施三规合一机制,三规形成一张图,建立跨部门统筹联动机制,建立跨部门协作权力清单。

 

引导性政策机制,是建立规划实施单元政策平台。具体包括:

(1)建立首都城乡规划实施单元的实施路径,以市场配置为抓手,以城市总体规划—空间政策管控—实施单元规划—实施规划书(法定文本)为规划编制和管理为实施路径。

(2)确定以首都城乡规划实施单元为平台的空间政策分区,划定首都空间增长边界,划定生态控制线,建立以首都城乡总体规划建设实施为核心的多层次的,规划实施单元法定规划一张图。

(3)建立保障首都城乡规划实施单元的空间体制机制,以首都空间规划实施单元一张图的实施情况,为政府考核评价体系,建立首都城乡规划实施的空间一张图的立法管控和绩效实施评估机制。

(4)规划实施单元的实施,通过建立规划实施书(法定文本)实施机制,确定规划实施书的实施内容,公共参与方式、规划督察内容和实施评估绩效。

 

限制性政策机制,即分事权的空间统筹实施。具体包括:

(1)建立专项规划实施目标,以北京城市总体规划实施目标位核心,以各事权专项规划实施目标位内容,建立以城市三大基础服务设施为核心的、多层次、多目标城市发展支撑结构和体系。

(2)建立专项规划实施路径,以限制政策为抓手,以城市总体规划—专项规划编制和管理—空间政策实施室—控制性详细规划为实施路径。

(3)确定专项规划实施机制,由各专项部门编制本部门专项规划和实施规划,由首都规划委员会,经空间政策实验室统筹协调后进行审批,由社会专门机构组织开展专项规划的公共参与、专项规划实施评估、专项规划实施监督。

 

建立区县城乡规划实施“考核机制”。落实首都功能定位,分类指导不同区域和区县的功能定位和发展策略。科学制定区县综合考核评价指标体系,加强人口调控、生态效益、资源消耗等指标权重。按照区域功能定位,优化空间布局,统筹协调区域产业与城镇发展、生态环境保护与建设、公共服务和基础设施配置。

 

我想,从注重规划编制到注重规划实施,从目标导向的规划愿景到行动导向的具体计划,从注重规划文本条例到注重规划立法,城市总体规划的有效实施正成为北京城市发展控制与管理中的一个着力点。未来的北京城市总体规划实施将更加注重行动实施、政策、立法保障和公众参与,让规划能够真正起到作用,落到实处。当然,前提是规划编制的科学性与合理性。

设立制度框架,不是为了限制和管控,而是为了达成一个各方认可的共识,在此基础上,让大家都能在制度的保护中按照自己的心愿翩然起舞。从这个角度来看,无论是规划的编制还是实施,都需要持续反思,哪些是该管的,哪些是不该管的,管好改管的,放开不该管的,做好分内的事,让规划的编制和实施真正为城市的美好明天做出贡献。

 

题图来源:http://www.crmsolutioncomparison.com/wp-content/uploads/2010/12/AGS-Screenshot1513.jpg

(本文经作者授权发布,未经允许,不得转载)

Social tagging:

Leave a Reply