关于转型期中国城市规划体系重构的两个演讲记录

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在2014年10月18日由清华大学建筑学院主办的中日法城市规划体系比较研究国际研讨会上,谭纵波教授和赵民教授分别针对转型期中国城市规划体系重构的问题介绍了各自的研究和思考,为规划学科和规划行业应对城市发展转型的新问题和新挑战提供了思路。以下是对两位老师观点的简要介绍。

 

谭纵波教授:转型期中国城市规划体系重构的研究框架

谭老师结合其负责的国家自然科学基金研究课题,介绍了课题开展时建构的转型期中国城市规划体系重构的研究框架,主要包括对中国社会转型背景、城市规划的制度问题、体系演变、体系构成、系统重构、未来前景等方面的探讨。重点是研究思路和框架的介绍,我们可以在了解规划体系重构研究概况的同时,从中学习研究框架建构的思路,看看针对某一问题的研究是如何开展的。

首先是研究背景的介绍。目前中国正处于快速城市化和社会转型的时期,城市化与社会转型相互影响。城市化过程中,城市规划一方面作为技术工具,另一方面作为管治政策的承载载体,应该发挥什么样的作用?社会转型和城市规划重构之间的关系是怎样?都值得探讨。这部分还介绍了为什么开展国际研究。

第二,关于中国的社会转型背景。关于中国社会转型的研究最早出现于1992年。社会转型的概念的核心基于计划经济体制向社会市场经济体制的转型。中国社会转型的定义包括三个方面:一是社会系统的转型,即向社会主义市场经济的转型;二是社会结构的变化,即伴随经济转型同时产生的社会阶层结构的变化;三是社会形态的变化,从传统社会向现代社会、农业社会向工业社会、封闭社会向开放社会的转型。现代中国有三个转型节点:一是1911年的辛亥革命,结束封建君主专制制度;二是1949年新中国成立;三是改革开发。

第三,关于城市规划的制度问题。首先,是对城市规划是技术工具还是社会管治工具这一问题的探讨。将从利益群体的多元化,城市规划功能和社会期望的冲突,作为公共政策的城市规划功能和作为政策力量的城市规划功能等几个方面展开研究。其次,关于规划的制度问题中一个重要内容是保护公共利益,然而立法中缺乏对公共利益的定义,因此需要进一步深入研究。

第四,关于中国城市规划体系的演变。中国的现代城市规划起源于100多年,当时从西方引进了一些规划理念对上海、青岛、武汉、南京等租界地区开展物质空间规划,后来的五年计划时期,又针对国内其他城市开展了物质规划;规划体系后经历了计划经济时期的城市规划、改革开放以后的城市规划、建筑设计(上层设计)和城市规划系统作为短期行动计划的重构阶段等。

第五,关于中国城市规划体系的构成。现代城市规划的主要功能有两点:一是处理公共服务设施的假设和服务问题,二是管治私人开发活动,防止对他人利益和公共利益的侵害。城市规划体系的构成内容可以按照过程来划分,包括规划编制-规划实施-规划反馈等阶段,也可以按照分系统来划分,包括技术系统、管理系统和立法系统。技术系统包括战略内容、管制内容和建构内容,管理系统包括管理内容、组织和管理流程,立法系统包括国家层面的法律、法规和    行政指令,以及地方层面的地方法规、条文和管理文件。

第六,城市规划体系的重构。首先需要改革城市规划体系的基本逻辑,基于以下几点:一是回应市场经济环境的要求;二是实现政府的功能转型;三是保护公共利益;四是创造制度环境。城市规划体系的内外关系研究包括,外部视角下城市规划对城市社会的作用,内部视角下集权的管理向权力分散的管理转化。城市规划体系重构的关键问题有:利益的分配和再分配;权力的再分化。城市规划体系重构的框架包括:将土地利用管治作为核心的法定规划;用来实现目标的一系列规划技术和程序;二元化的规划结构。

第七,城市规划体系的前景。需要与中国社会发展趋势相关联,尤其需要注重城市规划在社会转型时期的特征,而且条条大路通罗马,我们可以尝试探索自己的路,为未来的社会转型做好准备。

 

赵民教授:转型期中国城市规划体系重构的研究框架

在清华大学建筑学院主办的中日法城市规划体系比较研究国际研讨会上,赵民老师的报告主要探讨了中国城市规划转型的三个方面:(1)规划立法和成文规划(written plan)的角色;(2)规划编制(planning schemes)的结构;(3)发展控制中自由裁量权的范围。

研究的背景是,中国处于计划经济向市场经济转型时期,同时也是社会主义法治社会构建的时期,正在经历快速城市化过程,城市化水平迅速提高,城市规划实践中涉及到多样化的问题和多方的利益。中国城市规划体系的架构过程参考了西方发达国家的规划体系,体系完整,但依然面临挑战。

规划体系转型一:从管理权威所引导的规划向依法规划转变

过去城市规划是社会和经济规划的一个附属分支,是在“国家权力系统的范围内”处理空间设计和空间资源分配的活动;而现在在市场经济体制下,规划处理的是多元化的市场主体和利益需求问题,要求调和国家政府、地方政府、市场和市民社会的需求,寻找达成共识的途径,就需要依据共同认可的法律来开展规划。

中国的立法系统可以划分为两个层级或两种类型。两个层级包括全国人民代表大会和地方人民各级代表大会;两种类型包括人民代表大会和人民政府(包括中央和地方两个层次)。根据中华人民共和国立法法,有五个层次的立法途径。其中,地方性法规可以针对以下事项作出规定:“(一)为执行法律、行政法规的规定,需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项;(二)属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”[1]。在规划方面,当地区的规划问题没有被中央政府的法律条文所覆盖时,省、自治区和直辖市和其他大城市可以自行制定地方性法规。赵民老师以上海为例,介绍了地方立法创新的情况。主要创新在于在总体规划层次下增加了中心城区分区规划和郊区区、县域总体规划,并允许在郊区区、县域总体规划之下编制新城和新镇总体规划。形成了由中心城区城市总体规划、分区规划(中心城区分区、郊区、县、新城和国家级产业区)、控制性单元规划和控制性详细规划构成的层级清晰的地方规划体系。

规划体系转型二:从规划编制中模糊的“规划和设计”向成文规划中清晰的分类转变

2008年城乡规划法明确了中国的城乡规划编制体系,其中区域规划和城市总体规划作为战略规划,提供战略指引和支撑性的政策。在大多数西方国家的规划和发展控制中,规划可以分为法定规划和非法定规划,其中区划法(zoning by law)和规划法规(planning codes)是法定规划,规划战略、规划政策等官方规划及在此之下产生的规划导则,都属于非法定规划。法定规划和非法定规划共同对发展起到控制作用。中国的规划和发展控制中,法定规划包括城市总体规划、控制性详细规划、镇规划、乡规划和村庄规划;其他规划,如区域规划和修建性详细规划都属于非法定规划。城市总体规划主要是战略导向,控制性详细规划是发展控制导向。由于现有规划体系有了新的法规,但编制工具没有变,仍然侧重于蓝图式的规划方案编制,试图依照图纸限定的清晰的范围控制城市的发展,导致经常出现现实发展突破规划,产生规划失效的情况。未来发展应借鉴西方规划对成文规划清晰的分类,明确各类成文规划的法律效力,据此来控制发展。

规划体系转型三:从自由裁量权的过度使用向发展控制过程中有限的自由裁量权转变

过去对自由裁量权的使用是为了迎合快速发展的需要,但是也导致了很多腐败问题。现在,2008年城乡规划法规定控制性详细规划从技术参考文件转变为具有法律效力的文件,以此来控制行政权力。然而,在当前的发展中,在控制性详细规划文件中包含太多限制性内容是不可行的。为了满足法律要求,同时考虑现实可行性是地方政府和规划师面临的重大挑战。

综合来看,赵民老师探讨的规划体系转型面临的三个方面的转变,都与城市规划的法律地位和规划体系中各类规划的作用定位有关。要理清楚这些问题,需要重新审视城市规划在城市发展中应该发挥的作用,明确城市规划进行发展控制的合法性、必要性和可行性,在此基础上,理顺各类规划所应承担的责任,到底是战略性的引导,还是控制性的限制,完善城乡规划体系,进而严格依照法律法规,来开展城市规划的实施和管理工作。要想建构完善的城市规划体系,确实不是一朝一夕的事,只有不断摸索和调整,探索出适合中国发展现实情况的规划体系。

[1] 引自《中华人民共和国立法法》第六十四条http://www.gov.cn/test/2005-08/13/content_22423.htm

 

(全文未经演讲者审核,未经允许,不得转载)

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