中国城市发展制度创新的五个机制——记张庭伟教授天津演讲

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在2014年9月23日于天津滨海新区召开的第九届城市发展与规划大会上,张庭伟教授做了题为《中国城市发展制度创新的五个机制》的演讲。主要介绍了在当前城市规划行业在应对国内外政治经济环境变化的过程中,所应该寻求的五个方面的机制创新:(1)城市发展动力机制的创新;(2)社会调节机制的创新;(3)利益转移及补偿机制的创新;(4)空间调节机制的创新;(5)规划工作机制的创新。以下结合张老师讲座笔记和ppt,介绍张老师的主要观点。(括号里的斜体为笔者的一些疑惑和感想)

2008年经济危机以来,国内外政治经济环境的背景正在发生深刻变化,有评论指出“地缘经济与地缘政治正朝着不同方向发展”。从世界政治经济环境来看,当前世界各国的贸易保护主义抬头,过去30年全球经济合作带来的红利正在衰退,而中国作为全球化过程中的最大受益国,将在经济政治相互作用的过程中面临重大挑战。从国内政治经济环境来看,面临经济下行压力、产能过剩问题、结构性矛盾突出、生态环境恶化、食品药品质量堪忧、社会治安状况不佳等一系列问题。城市作为承载政治经济活动的载体,直接面临这些挑战。城市发展的资金从何而来?城市发展机制该如何通过变革和创新来应对挑战?城市规划在新的形式下,如何通过范式转变和创新来继续为城市发展提供支撑?都值得探讨。

《2013年联合国人居报告》提出当代城市问题的七项核心内容:(1)城市立法、土地及管治;(2)城市规划及设计;(3)城市经济;(4)城市基本服务;(5)住房及棚户区改造;(6)降低风险,地区重建;(7)城市研究及能力开发。这七项内容超出了中国物质性规划,构成中国规划变革的基本框架。基于此,张老师提出中国城市发展制度创新的五个机制。其政治动力来源于十八届三中全会关于“处理好政府和市场的关系”的改革大目标。

 

一、城市发展动力机制的创新(经济领域)

首先区分城市经济和城市发展的关系。城市经济活动完全由市场主导,企业利润是主动力;城市发展由政府牵头,与社会、企业协作完成,建设项目的社会认可是主动力。二者的主导者和动力机制不同。资金来源方面,经济活动依靠不断的扩张即增量经济,而城市建设资金主要来自城市的存量资产。而城市空间发展不可避免将面临扩张项目减少即增量资产缩减,存量资产不断增多的局面,经营城市必然会更多地立足于存量资产。过去全国依靠土地批租,即增量资产的发展模式将不可持续,必须形成新的城市发展动力机制,转向以存量资产为主,增量与存量多元化的资金来源。

2012年后,从需求方来看,城镇化(增量空间)和旧城改造(存量空间)两方面的需求成为新的发展动力。然而,新型城镇化所面对的对象需要更加实用的城市空间,需要更多中低端的公共产品,包括可负担的住房、学校、医院和公共交通。这与过去一段时间面临的高端的外商投资需求区别很大。

城市发展动力机制的创新包含两个内容,也需要通过立法制度化:(1)区分城市经济与城市发展两个领域。城市经济活动有市场主导,减少政府干预,城市发展由依靠增量资产的土地财政,转向增量与存量多元化的动力机制。(2)区分城建项目的不同性质,经济空间由市场投资,生活空间由政府出资。市场项目可以面向高端,政府财力应集中于提供面向中端需求的公共服务产品。规划工作的重点将从新区的规划建设专向建成区的更新提升,特别是东部地区。张老师也介绍了美国芝加哥的城建财政的来源情况,再次明确了政府与市场在城市建设中各自所应承担的责任。

 

二、社会调节机制的创新(社会领域)

中国当前进入“中等收入转型陷阱”的敏感期,其中社会问题和社会动荡可能成为阻碍经济发展的重要原因。进入中等收入社会后,受教育程度较高的中产阶级人口增多,中产阶级和上下两面的矛盾会导致社会动荡。中国社会当前面临的挑战包括:(1)贫富差距引发的冲突;(2)外来人口和城市原市民的矛盾;(3)中产阶级自身的问题。在中产阶级社会,规划必然面临新问题和新机遇。(疑问:中产阶级增多是问题,还是社会两极分化是问题?根据大前研一在《M型社会》和陆学艺在中国社会阶层分布研究中的说法,中产阶级一直是作为稳定社会发展的核心力量的,会是未来社会问题产生的根源吗?社会贫富两极的对立应该是更严重的社会问题吧?)

世界各国城市处理此类问题的经验是:促进不同阶层的交流沟通以建立一定的共识,协作规划理论即基于此,操作层面是举行定期不定期的市政会议。

当前中国的规划应关注社会变化,不仅需要关注正规的建设活动,也需要关注非正规的居住、就业问题,保障低收入群体在城市中的生活,是新型城镇化及城市管治创新的重要内容。

发展中国家的经验表明:社区建设的成功在于社区参与而不是规划师的臆想。MIT学者提出SAR体系,区分政府及住户在大众住宅建设中各自的责任。Putnam提出社会资本理论,认为积极的社会资本有助于建立良好的政府-社会关系,非正规经济活动(如街头摊贩)对发展中国家的经济和社会有正面贡献。

在中国城市发展领域,需要社会调节机制的创新,需要政府放权,让社区负责更多事务,政府退居二线,主要职责是资助社区,培育社区领导人,以及协调不同社区之间的利益冲突;允许合法的非正规经济活动(如摊贩)及合法的非正规居住形式(如城中村),实行透明公开的决策过程,鼓励自下而上的试点。

城市问题基本上不是规划造成的,解决规划问题的答案在规划之外。城市化政策必须和其他政策配套才能有成效。为此,规划师的工作及规划师培养也必须创新。

 

三、利益转移及补偿机制的创新(经济社会领域)

该机制的出发点是保证社会公平,由政府根据法令进行干预,补偿市场在公平方面的不足,及政策确实造成的亏欠。宏观层面,利益转移的主要形式是国家通过税收及公共分配,对欠发达地区、低收入或受害群体的补偿。研究重点讨论的是中观层面城市建设中的利益转移与补偿机制的问题。

讨论的前提是理清现代经济学的基本概念:所有权、交易制度和契约等。目前中国在这些方面存在缺失,如城镇化的核心土地产权改革困难重重。此外,还应理清现代社会学的基本概念:发展、公平、贫困等。与经济学相比,这些社会学领域概念的缺失更加严重。

中观层面城建领域问题的解决,应该建立一个基本公式,即一切形式的得益者(个体、群体、组织)应该向受损者(相应的个体、群体、组织)作出合理补偿。补偿机制必须是制度性、可持续的,即通过立法,保证得益者按照政策机制来补偿受损者,而不仅仅靠政府的几次补贴。(该机制需要是合意的、合理的、能在多方利益主体中达成一致共识的,对受损者的补偿不能简单基于道德和情感判断,而需要有理有据,符合公平)

规划领域中需要利益转移及补偿机制创新最迫切的是土地问题。以给予农民以城市户口的办法来补充,已不是农民意愿,而给入城农民以完全的城市市民待遇,近期内不是城市政府所能负担,也非城市居民所乐见。

一个政府、市场、社区三结合的补偿机制值得探索。政府必须愿意分享土地收入,降低政策门槛,帮助入城农民经营产业。城市社区可以吸收入城农民,并提供教育、社保、而政府予以辅导及自主,或在城乡结合部建立混合型城市农民新村,获得政策优惠,依靠市场运作。通过多元化、放权式试点,期待较好模式的出现。

此外,规划工作中还有大量利益转移及补偿的情况,如交通规划中常见的单行道问题,都值得进一步研究。

补偿机制本身需要一个重要的补充机制,教育机制。包括对提供补偿的事件得益者,说明收费原因,减少抵触;接受补偿的受益者,说明补偿愿意,减少对得益者的抱怨;执行转移支付的政府机构,透明细致地说明款项的来龙去脉,接受社会监督。这一机制有助于社会安定。(教育不应是事后教育,而应是事前长期教育,让多方利益主体在行动之初就对补偿机制有共识,行动前就相关的利益补偿问题达成一致后再行动,政府负责监督,而不应是行动之后再来化解已经产生的矛盾)

 

四、空间调节机制的创新(空间领域)

城市空间的变化主要由市场、人口变化推动。经济活力强的地区,人口增加往往突破规划预期,经济活力弱的地区,政府强行“打造”新区,只能以萧条告终,或经历相当长时间才能正常运作。

市场具有不确定性,全球化以来,这种不确定性增强,也增加了城市的流动性。政府对人口流动的控制力趋于消失,市场不确定性对城市的影响更加明显。因此,规划部门应花大力气研究国际国内市场动态,建立类似“开发策略”的正式部门分析市场近期、远期供需变化,以调节和引导开发假设。

城市规划的动态空间调节机制需要应对三种情景:(1)经济扩张时引导城市空间有序扩展;(2)经济稳定时维持土地微调;(3)经济下滑时采用城市“精明收缩”(smart declining)。规划界对第一种情景的研究多,对第二三种的研究少。

空间引导机制的另一层面是开发强度和生态环境的匹配机制。需要研究各地区生态容量,有意识调节土地使用,使污染区有减轻、恢复可能,如美国的棕地再开发。减少占用农业用地,      主要通过调节机制实现,包括建立土地银行、加强区划法规,严格审查位于建成区外的开发项目等。美国城市推动生态建设的另一个经验是结合空间调整,把城市空地改变为“城市农业”用地,提倡食品地方化生产,建立城市农产品市场。

城市空间结构是反应市场需求的又一个重要内容。实践表明,城市群不是政府自上而下决定的产物,而是市场发展引发的产物。因此城市群规划首先要研究经济网络,理解城市间内在联系而不是盲目落实所谓规划意图。(虽然市场因素是主要因素,但规划也肯定会对城市群的形成产生引导作用。“所谓规划意图”也不可能完全不考虑城市间内在联系而无依据地提出,所以不能完全假定规划的盲目,只能说应该提高规划对市场研究的深入程度,再来引导)

在建成区内,城市空间结构同样反映了市场需求。(城市空间结构是市场需求在经历了市场配置和政策调节后的产物,是一种综合性的结果)不同性质的经济活动往往以不同规模集中在一些地段,那里就是不同层级的中央活动区(central activity zone,CAZ)。CAZ也可以分为不同层级:国际层级、市级、社区级。芝加哥研究表明:CAZ结构不是一成不变的而是动态的。经济变迁会影响CAZ变化,特别是影响CAZ地区内经济活动的组成。(注:张庭伟老师与王兰老师合写过一本书《从CBDCAZ:城市多元经济发展的空间需求与规划》,可参考)

 

五、规划工作机制的创新(规划领域)

以上四个机制创新都与规划自身改革联接。大家都知道规划模式有问题,但一旦谈及,又总认为现有规划模式虽不尽如人意,却适合当前中国发展阶段,起码能有引导作用。但几十年来,几乎所有规划的城市都突破的规划年限的人口、土地规模、控制范围,而规划无语。

问题在哪里呢?也许体制是根源,但体制是由千万个规划师自己支撑的。我们需要问自己,传统规划模式到底顺应了城市发展需求,还是顺应了我们自身的思维定势?传统规划模式显然缺乏可证实性,必须改革。(这两个问题很精彩,规划在城市发展发展中到底起到了什么作用?需要设计一种巧妙的研究思路来探讨这个问题。那么什么是可证实性?改革后的新的规划模式就一定会有可证实性吗?)

规划改革包括价值观层面和操作层面。价值观改革是根本,中心是如何认识作为公共政策的城市规划的角色。规划只是人类追求更好生活的努力的一部分,但不是核心部分,而是一种添加剂。需要与其他部分协作才能作用。规划师越能够融合进追求更好生活的核心部分,如经济社会活动,越可能起到积极的添加作用。如果游离于社会经济活动以外,不理解经济社会活动的规划,规划就可能成为小圈子中人的自娱自乐而与城市发展脱节。

规划师应该关注大事。规划师是小众,入世规划是规划师安身立命的基础。涉及和大众的关系。“听百姓的话,做精英的事”,必须理解大众。又有自己定力而不为“风尚”所动。

价值观说起来空泛,但很多地方都能体现。例如大数据,有人说这是一个新时代,“智慧城市”应运而生。芝加哥是美国第一个所谓“大数据城市”,政府与企业(IBM公司为主,SOM参加)合作建立大数据平台,开放数据的加入,并鼓励社会各界免费利用。这里,大数据是建立政府、社会和企业协作的公平开放平台。

规划操作层面,建议改革目前全国一统的规划模式及规划指标。住建部应该深入到各个大区,帮助研究不同的发展模式,制定不同的规划指标。(住建部可以控制基本的准则,而鼓励地方规划部门和机构探索适合本地的规划指标,提交住建部论证审批)

规划师的工作应多元化而不仅在规划文本及图纸。在新机制下,一些规划师熟悉的工作应该减少,如空洞无物的区位分析,不切实际的空间形象效果图(往往是市民永远看不到的鸟瞰)。一些规划师不熟悉的工作可能增加。例如调查,分析城市发展动力的增量资产与存量资产;未来规划的重点是建成区的提升而不再是新区开发,总体规划不再着重最后的图纸文本,而是关注专题研究中解决问题的建议。

一切改革的实际是利益重新分配。规划改革同样意味着规划行业可能面临利益问题的挑战。但是由于公心、爱国之心,在此关键时刻,规划界只有继续创新,才能应对一切挑战。

 

(全文未经演讲者审核,未经允许,不得转载)

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